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借鉴日本经验求解四川灾后规划重建的若干难题??仇保兴

作者：建筑钢结构网    
时间：2009-12-22 20:54:25 [收藏]

    借鉴日本经验　求解四川灾后规划重建的若干难题??住房和城乡建设部副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴

    选择日本作为四川灾后重建借鉴学习对象的意义在于：首先，因为日本是世界上发生地震最频繁的国家之一（图1）1，20世纪发生的6级以上的地震占全球的26%（我国占30%），可以说中日两国在发生地震灾害上是难兄难弟，上世纪发生在两国6级以上地震次数之和占全球的50%以上。地震造成的死亡人数，20世纪中国一个国家占全球的50%，加上日本，达到70%左右。其次，日本是世界上最早形成建筑抗震标准的国家。至今为止，人类尚不能准确预测地震的发生，但是建筑的抗震标准、抗震设计与技术正日趋成熟。日本建筑师认为，日本的建筑抗震水平就是要求建筑在地震中即使翻滚也不会因毁坏而压死人。第三，灾后重建的经验最为丰富、最成功。神户大地震后“不死鸟计划”的实施、新泻大地震后的创造性重建等都被誉为全球地震后重建的典范，前者发生在城市的密集区，后者发生在农村，正好为我国提供了城市防灾和灾后重建的城市样板和农村山区重建的样板。更重要的是日本与我国有许多共同点，如人多地少，地形复杂，城镇发展模式都以密集型的城镇（Compact city）为主。凡是密集型的城镇，都会放大地震造成的灾害。

    一、如何理重建规划体制，尽快实施科学重建

    　　灾后重建，规划必须先行。但是现行的重建规划门类众多，规划的编制要求很高，规划的体系非常繁复。《汶川地震灾后恢复重建条例》规定：“地震灾后恢复重建规划，应当包括地震灾后重建总体规划和城镇体系规划、农村建设规划、城乡住房建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾和生态修复规划、土地利用规划等专项规划。”2如果再加上城镇公用基础设施规划、风景名胜区恢复重建规划等等，总数不下于四十种。如何从这些五花八门的规划当中理出两大类主要的规划，是重建工作的当务之急。

    　　日本灾后的恢复重建，大致分为二个阶段，第一阶段是发生震后3周内，主要是落实抢险救灾的应变措施。第二个阶段是发生地震4周后，正式启动恢复重建，主要是两大规划体系，一是重建规划体系，如阪神复兴计划，包括基本构想和基本政策方针，相当于我国地震灾后的重建总体规划；二是城镇总体规划和乡村规划，这属于地震当地原有的法定规划。这两类规划应在重建过程中相互协调、相互支持，最后落实到指导城乡基础设施和住宅重建上（图2）。由此可见，灾后重建可依据的规划主要分两大类：一类是为灾后重建编制的专门性、宏观性、协调性的规划，一类是原有的城乡规划的修订，通过这两者的有效结合，才能科学、高效地进行灾后重建工作。

    　　日本灾后重建的思路非常成熟，其他的专业性规划，都从属于这两大类。我国已经发布的灾后重建规划，属于全局协调性规划。从世界范围来看，这类规划具有以下特征：一是指导性而非约束性。一般着重阐明重建政策，列明住房重建、生活支援、公共设施、生产重建、基础设施五个部分重建的基本目标与政策要求；二是号召性而非强制性。着重是利用重建的目标，动员社会各界齐心协力来推进重建；三是激励性而非惩罚性。鼓励创新创造，充分调动人民群众的积极性和自主精神；四是从下而上编制而非从上而下。如日本是由各个市、町、村依据实情编制简要的规划，然后汇集形成整个灾区重建规划；五是经常反馈性修订而非一定终身。日本的灾后重建规划，先是为期2年的应急修复规划，然后是为期3年的主体性修复规划，再是5年创造性修复规划，三个阶段加起来为期10年。我国目前制订的重建规划主要是应急性的修复规划，为期3年；六是重建规划着眼于弥补其他规划的不足，而非取而代之。它属于“软”规划，与原有的各类“法定规划”，特别是城市规划、城镇总体规划等“硬”规划呈互补协同的关系。所以，国务院颁布的《汶川地震灾后重建条例》第三十五条指出：“城镇恢复重建应当充分考虑原有城市、镇总体规划。”这就反映了地震灾后重建的两大主要规划体系的性质与互补性。

    　城乡规划是指导城乡建设和空间调控的法定规划，由胡锦涛主席签署的《城乡规划法》已于今年1月1日起实施。城乡规划的特点：一是长期性（20年），约束性；二是资源保护和城市空间的分配。为什么灾后要重新修订城乡规划？就是因为原来的城乡规划用于防灾救灾的城镇空间资源一般很少，现在要重新分配给防灾救灾，并修订经灾害暴露的城镇生命线安全运行的缺陷。城乡规划“一书两证”的管理实施体系，在灾后重建期间可以适当从简，以提高效率；三是惩罚性。违反城乡规划要受到惩罚，并与刑法相衔接；四是地方性。我国80个特大型城市和大型城市的总体规划需由国务院审批，绝大部分城市的总体规划是由省政府审批。我们在神户学习考察时，神户市长亲自向我们讲解灾后重建，但他拿出的不是重建规划，而是修订后的神户城市总体规划（图3）。作为地震频发的国家，日本从首相开始到县、市长的选举，选民们要求候选人必须掌握灾后重建的知识。

    成功重建的标志之一，就是尽快让社会恢复到灾前的“依法运转”状态。灾前的那些法律法规和市场机制配置资源的基础性作用等，尽快重新发挥作用，这是成功重建模式所要求的。尽管此时整个城镇物质形态没有恢复，但是整个社会法律和市场运转的方式已在恢复，这意味着“社会软件”重建已初步成功。

    　　当前的主要任务，是依据总体规划实事求是地抓紧修订原来的城市和镇总体规划，修编县域村镇体系规划。这三大工作是当务之急，因为它们能直接指导重建项目的建设和城镇空间资源的管制分配。



    　　二、山区农村重建如何与社会主义新农村建设相结合

    　　日本提出，山区农村与城镇一样都是社会的财富，国土保持、农副产品的供给、休闲场所的提供、水资源的涵养、生物多样性等等都依赖于山区。四川龙门山区正好是成都大平原的后花园，两者在地理空间和性质上的互补性是罕见的，所以坚持龙门山区与成都大平原互补差异化的就地重建方针至关重要。

    　　日本方面提出的山区重建的目标：村民安居乐业、城市人口回乡观光、景色优美、充满活力的田园乡村。

    　　日本山区重建的途径：就地、就近、分散为主。这与四川提出的重建方针是一致的。日本地震专家和国土交通省官员们认为，一千年以来，日本基本上没有采取城镇地震灾后异地搬迁，只有极少数的小型村庄，因面临工程技术尚没有办法克服的大滑坡或火山爆发的威胁才就近迁移安置。这次在日本学习考察期间，我们参观了新泻县一个16户人家迁建的村庄，这是日本历史上极为罕见的灾后异地重建。从距离上看也只是搬到离原址500米远的地方，就算是成功的异地重建了，除此以外再没有异地重建的案例。日本对山区重建以就地、就近、分散为主的方针坚持得非常好，长期以来都是如此。

    　　农户住宅集中重建的模式，并不是“社会主义新农村建设”的本意。所有有关社会主义新农村建设的政策条例中没有说要集中重建村庄，是一些基层干部把它误读了。此外，集中重建不是山区应有的村庄布局，山区村庄就应依山就势，分散安置。硬要在山区开辟出一个平原集中重建村庄，搞不好还会破坏地质生态环境；集中重建也不利于“农家乐”的发展和村民致富。

    　　灾后的山区农村不应该盲目追求集中重建模式。这是因为城乡之间是有差别的。在生产上，农业和农村以家庭经营为主，即使农村的人均GDP超过20000美元，也是家庭经营为主，而城市和工业是以企业为主的；在消费模式上，农村和农业是低成本、循环式的，但是城市与工业却是高成本、直线式的，从原料供给、生产、消费直至产生废物、废水排放，整个过程缺少分解者。传统农业生产的各个环节都是循环利用的，真正的循环经济是农业经济；在公共品的提供方面，农村和农业是自助合作为主，而城市是政府包办为主；在景观特色上，农村是自然、宽广、情趣、传统为主，而城市是文化、现代、娱乐、多样；在空间关系上，农村特别是山区农村，生产、生活、生态三大空间是相重合的，而城镇这三种空间是分离的。一旦将山区农村集中迁建，农民们距耕种的土地较远，从而会增加务农的成本，减少资源循环利用效率。以上几个方面的特征决定了城乡必须走差别化的重建道路。

    　　新农村建设的先行者、韩国人也在反思他们过去的经验与教训，提出了新农村建设应充分体现城乡差异化发展的原则。3“传统题目农村建设”是韩国新农村建设的一次创新，也被称之为婀美尼体(Amenity)理论的具体实践。它是指农村历史、文化与自然生态资源，包括农耕文化景观、田园景观、农村风土人情等有形和无形资源，既包括原生态的资源，如原始林、空气、水源、土壤和无噪音的环境，也有自然生态和人类加工相结合的资源和景观，如树林、公园、田园、水塘等，还有与历史文化相关的土特产品、文化景观和风土人情，如民俗、节日、纪念馆、有机食品、农村旅游等。凡是城市有的，农村就回避；城市没有的，农村就恢复、发展，造就城乡截然不同又趣味盎然的环境，吸引城市人到乡村旅游。当地农民70%的收入就靠这个来源。

    　　由此可见，山区农村灾后重建要注重方向性和阶段性相结合，既要坚持就地、就近、分散的原则，又要按照安全、卫生、安居、乐业、有魅力、小康、富裕等阶段性目标，循序渐进。

    　　当前的任务：一是指导农民自力更生修建过冬框架房、样板房。图4所示的框架房，是联合国有关部门为印度尼西亚爪哇岛大地震之后的重建设计的。

    这个20平方米的框架房可抗8级以上的地震，造价折合人民币大概是1万元不到。对于这种框架房，在四川灾区可以不修建尖屋顶，而应该用混凝土现浇顶棚建成一层的平顶房，待第二年有钱了，再建造第二层；业主收入增加了，还可在房屋两边搭建平房，再过几年还可在屋后增加平房，最终每户总的建筑面积可达100-200平方米。对农户自建住房的验收，可设三条标准：（1）符合抗震要求；（2）尊重当地的传统风貌；（3）有一定的节能减排设施（如沼气池）。如果符合这三条标准，给予每户人家一定的奖励资助。不符合的，不予资助，还要返工加固。二是抢修农田基本设施。三是治理地质灾害。对易发生塌方、滑坡等地质灾害的地方通过工程技术措施进行加固（图5），为农民就地安置、住房重建创造条件。四是修桥铺路，通水通电，为灾区恢复重建造就基础设施。总之，政府要在农村做点农民们一家一户做不了的事情，而不需要代替农民包办他们能做的住房建设等事情。

    三、对地震地质灾害隐患治理还是避让

    　　从日本新泻地震前后的治理对比可以看出（图6），地震发生后，因山体滑坡、塌方，道路和农田基本设施全部毁坏。通过5年时间的重建，通过重修道路、加固基础设施、重挖水塘等重建工程的开展，农民的住宅一幢一幢分散在原地重建。当地村庄的村长因为领导村民重建有方，被选为日本参议院的议员。

    　　日本对塌方、泥石流等地质灾害隐患“能治尽治”，为村镇居民重建家园创造条件。从图7可以看出，以前这个地方塌方很严重，现在把它改成了梯田。

    日本灾后重建经验说明，地震灾害的治理成本应进行广义分析，不能仅仅局限于就地重建的治理成本与异地重建成本的比较而盲目提议异地重建。治理地质灾害创造就地重建的条件，既要分析经济帐，还要算就地重建的就业机会、社会资本、熟悉场景等。因为农民住家旁边就是其祖传的土地，有农户长期以来相互之间联系所形成的互助信任的人际关系，对周边的生态环境、自然环境非常熟悉。如果异地重建，这些都将不复存在。所以，一千多年来，日本在与大地震的斗争中形成了一整套非常完整的灾后就地重建、抵御地震灾害的理念和法规体系。

    　　统筹地质灾害的治理办法。强烈地震会造成山体大面积的塌方，通常会形成许多堰塞湖。日本在堰塞湖的治理上，先是采取临时的排水管，然后再开辟一条排水渠，再是修造永久性的泄水道。在治理的方法上，不仅注意防止垮坝引发洪灾，同时要防止把灾害传递到下游，要求尽可能把所有的泥沙就地拦截保留（图8）。如果让所有泥沙冲泄到下游，那下游许多水利设施都需要重建。

    　　借鉴日本的经验，通过众多专家讨论，集合他们的智慧，提出川西地区灾后村庄异地迁建的三个条件：（1）地震及次生灾害破坏迁建。凡村庄受地震严重损毁及地质次生灾害的长期严重威胁，现有工程技术难以修复，应进行迁建；（2）保障基本生存条件迁建。农田、林地等生产资料灭失而且无法恢复，交通和市政基础设施重建和维护成本极高的村镇，可考虑进行迁建；（3）生态保护迁建。村庄遭受地震和次生灾害的极重破坏，原有建设用地位于历史文化遗迹保护区范围内或风景名胜区核心区范围内，或原先未经规划，沿主要交通干线两侧自由建设的本应搬迁的村庄，应按集中布局的要求进行调整。许多城市如绵阳市出城道路两边都是夹心村，两边的村民们自由穿越道路，每年造成很多的交通事故，应该在重建中加以纠正。


    　对地震断裂带的理性处置。日本神户这一带城市最密集，但是它地底下的地震断裂带是纵横交叉（图9）。

    不同的地震断裂带显示不同的状态，防灾一般是关注活动的断裂带。4这些断裂带处在人口非常密集的区域，日本在震后重建时为什么不回避地震断裂带？日本专家道出了其中的原因：（1）地震发生时，无法判断何地会发生地表贯穿式裂缝。因为地震发生时对正好处在裂缝上的建筑物可能会造成撕裂性破坏。撕裂是由地基错位沉降造成的。（2）对可能出现地表贯穿式断裂带的建设用地，可按不均匀地质加以工程处理。（3）日本人多地少，必须利用所有可用土地，不能学美国加州标准，建筑避让距离为断层两侧15米。5美国加州有一个室内捧球场，其结构被设计成蝴蝶型，正好处在地震断裂带上。当地震断裂带移动时，两个建筑可分别移动，不会造成撕裂。（4）公布地震断裂带的准确位置，促使处于其周边的业主和企业加固建筑（图10）。日本非常理性地对历史上所有的断裂带，通过深达几千米的钻探或反射式探测，把城镇底层地质结构全部分析清楚，并向社会公布地震断裂带的准确位置。如果哪个工程或建筑正好处在地震断裂带的上方，由业主自己加固。

    我国对地震断裂带处置的法规较多，主要是针对发震断裂带而言的。对于发震断裂的定义，可依据现行工程标准（岩土工程勘察规范GB50021-2001），首先是从时间上区别于早期地震断裂带，仅仅关注全新世活动断裂，即一万年以内不发生地震，今后也可能发生地震，也叫做全新世活动断裂。依据我国相关的规范，只有建核电站的时候，才考虑全新世之前的地震断裂带，而一般的建筑不考虑；其次是从空间上区别于次生断裂、支断裂和其他地质断裂。灾区地表可见到的各种断裂带，大部分都是其他地质断裂；第三是从性质上区别于静止断裂带，因为发震断裂是活动的。这方面，我国制订了相关的标准，如《建筑地基基础设计规范》（GB50007-2002）、《城市抗震防灾规划标准》（GB50431-2007）、《地质灾害危险性评估技术要求》（GBH14158-93）和《建筑抗震设计规范》（GB50011），这些技术规范与标准，是我国众多专家学者长期以来集世界抗震技术之大成的研究成果，具有国际水准并经多年实践验证。无论是建筑，还是城市规划重建，都应该遵守这些国家标准。当然，随着抗震工程学的新发展，这些国家标准也应该做一些适时的修改。

    　　四、如何规划建设安全抗震的城镇

    　　我国大陆地震烈度6-9度的地震区占国土面积的60%以上，2/3的人口达百万的城市位于地震烈度7度以上的高危险区。6我国是仅次于日本的地震密度最高的大国之一。由此可见，日本的经验很值得我们学习借鉴。

    　　1、建筑物的抗震加固。抗震诊断、实施加固、全面推行“学校加固计划”。日本阪神地震之后，建筑物抗震加固规范更加科学。日本阪神大地震在地震界引起了关注。因为在此之前，所有的地震专家都认为东京地区会发生地震，而关西地区不会发生地震，所有的抗震设施都集中在东京，结果突然发生了关西大地震，这是日本地震学家们没有预料到的。在此之后，建筑师们全面检讨了建筑和工程抗震的一系列法律。推行“学校加固计划”，并对重要公共建筑进行避震改造，目前已经完成了70%。

    　　2、城乡生命线加固工程。1996年以来全日本一共加固桥梁2.8万多处。大桥桁梁与桥墩之间通过索链加固（图11），发生一般地震时，桥梁也不会因错位而垮塌。

    　3、利用城镇道路、河川，规划建设“城市防灾轴”（图12）。防灾轴包括绿化隔离、防灾点布局、防灾公园、居民点交通等之间的关系处理、物资储备点设置等，构成较为完备的防灾系统。

    　　4、建设具备医疗、福利、行政、避难、储备等多功能“防灾安全街区”（图13）。街区（block）里面有公园、社区防灾中心、避灾点和应急救灾物资的储备等等。

    　　5、将政府办公楼、公园、体育场、学校、广场等建设成为“防灾据点”（图14），配备应急用品储备，而且储备的应急用品可以保证一周的需要。

    　　6、建设公园、绿地雨水收集和储蓄池，既可用于消防，又可以节约水资源浇绿地。

    　　7、采用柔性管道或接口技术，提高城镇管道网络抗震性能。日本抗震专家认为，只要把柔性抗震管道技术用到位，即使发生八级大地震也不会对地下管网造成太大的破坏。


    8、对抗震应急中心、通讯、医院、电力、消防等生命线指挥调度建筑采用隔震和避震建筑（图15）。日本神户市大量采用此类建筑之后，确保了地震来袭时城市生命线工程的正常运转。

    　　9、推广“电波报警系统”和GIS技术应用。日本建立了地震信息快速发布系统（图16），一旦地震发生，气象部门根据来自震中最近观测点的数据，大约在4秒之内即可通过无线和广播电视系统迅速发出警报，在地震波实际到达之前为周边地区赢得数秒甚至几十秒的应急准备时间。如今年6月14日发生在日本岩手县的7.2级地震，东京地区发出警报比地震实际到达当地时间提前了十几秒。因为电波的传递速度达每秒30万公里，而地震发生先是纵向波，后是横向波。横向波传递速度相对慢些，在距震中100公里处，一收到电波报警信号就可以跑到户外避险。因为横向波来的时候，距震源一百公里以上的时间间隔有6、7秒，完全可以躲避，这就是一个救命的信号。我觉得四川应该研究推广这种技术。


    10、编制城镇抗震防灾规划与防灾应对手册，指导城乡居民和青少年学习，经常演习防灾，增强民众防灾意识。日本的同行们强调，如果把所有的抗震对策重点都放在硬件设施的修建上是很危险的，而且从成本角度考虑实际上也是不合算的。为了减轻受灾程度，在设施的管理、观测、避难等软件方面加强培训和管理，是防灾城镇建设的重要一环。7

    　　11、多组团、互补发展型的中小组合城镇群（图17）。这样的城镇发展模式可以分散地震造成的危害。日本提出小巧的城市空间，产业互补，基础设施多重互联，城镇出口通道应该是多个。防灾信息共享、生态环保共建、资源共同利用、生态环境修复共同努力等等。

    美国城市规划师协会也提出了灾后恢复与重建规划，基本要点是：一是要把防灾规划和恢复重建规划纳入正在实施的城市规划中去；二是制订以社区为基础的灾害反应规划。一定要以社区（居委会或者村委会）为基础来组织救灾和重建活动；三是制定为社区提供应急的短期住房策略。社区应有这样的理念，发生灾难之后的应急住房，由社区自己解决；四是灾前编制适用于旧城区的经济援助计划，因为旧城区最容易受到灾难性的破坏；五是加固住房和其他房屋，使之能抗御未来的强震；六是明确权属模式，与易受灾地区的企业一起工作，预见他们的需求。即要明确个人、单位、团体抗震救灾的权利与责任；七是列出社区内需要在地震后修复和加固的建筑物清单，寻求减少损失的时机；八是了解风险如何随地点而变化；九是取土样，即进行地质勘探。国家地震局要在龙门山地区进行钻探，只有经过深度钻探分析，才能准确地判断哪个地方存在地震断裂带。因为地震断裂都发生在地层深处，仅从地表破裂来判断地底下的断裂带往往难以凑效。日本采取两个办法来确定地震断裂带的位置。第一是通过反射式勘察，通过对地面的机械撞击，人工制造小地震，再以类似医用超声波的专门仪器检测，但这只能是探明浅层的断裂。第二是钻探分析。深层的断裂必须经过钻探，并对岩芯土样进行科学分析。因为断裂带的土样不一样，要深入地层几公里甚至十公里处进行取样分析。这是一个浩大的工程，但是龙门山必须要做这样的钻探。日本对地震断裂带的分析已做到非常精细的程度，可以把地震断裂带在地底下的位置以不同的颜色线条标注在1/500的图上，并用不同的色线标明准确程度（见图10 ），这样就可供业主和工程技术人员参考。而我国在这方面往往采用十万分之一的图，精确度与日本相差太大了。十是把绘制的地震危险图纳入规划设计过程。因为法定的控制性详规图的比例尺是1/500，如果地震危险区划图是1/10万，两个图就对不上，应认真进行地质勘测后调整。

    　　五、如何为后人提供环境友好型的重建模式

    　　日本提出的创新型重建模式，不仅成为该国以后灾后重建的样本，也为四川震后重建提供了学习参照的典范。新泻县的重建计划提出：震后复兴模式应是最朴素和最先进技术的绝妙结合，是城镇、农村、梯田、高山融为一体的光芒四射的新泻县，让民众的生活比灾前更有活力、更安心、更富裕。

    　　结合日本灾后重建经验，适合我国创新型的灾后重建模式主要包括以下内容：

    　　（1）与避灾和应急避难场所相结合的绿地系统和“防灾轴”。

    　　（2）可步行的城镇。城镇的步行道和自行车道四通八达，绿树环绕，穿越小区街道，可达性好。非机动车道和自行车道与机动车道相融离或脱离，使绿色交通更加畅通便捷。

    　　（3）依据低冲击开发模式的雨水收集利用（图18），城镇可渗透地面达到40%以上。设计良好的城镇建筑和基础设施就像森林，可一层一层地吸收利用雨水，能有效减少暴雨形成的地表径流。所谓低冲击开发模式，指的是城镇或者村庄修建之前地表的径流量是多少，修建之后还是多少，不会改变地表径流。

    　　（4）雨污分离，水再生利用工程。应用集装箱式的污水处理单元（图19），经处理后的水质非常高，可以直接饮用。在城郊分散住户可利用沼气池净化生活污水。


    （5）设计建设有地方文化特色的绿色建筑与节能建筑。

    　　（6）强化太阳能的利用，推广太阳能热水器与建筑一体化、太阳能绿灯和LED照明系统、公共建筑屋顶的太阳能伏打电池等适用技术与新产品。

    　　（7）建筑垃圾的循环利用。神户大地震建筑垃圾循环利用达50%，到新泻灾后重建时，建筑垃圾循环利用达到75%以上，几乎所有的建筑垃圾都得到利用。

    　　（8）与地质灾害危险区相结合的生态公园计划。现有工程技术难以治理的地方，可划定一定的范围作为生态公园。

    　　（9）地震遗址保护项目。就此次汶川大地震，除了北川以外，地震遗址保护项目要典型化、小型化、节地化。像龙门山这一带的建设用地是非常紧张，更要注重节地。

    　　（10）新建小区推广绿色能源综合工程（图20）。也就是把小区的太阳能电池、电梯下行发电、垃圾沼气发电与风能发电模式组合在一起。白天向公共电网输电，晚上用电高峰时，由公共电网补充送电。现正组织欧盟专家和美国专家在我国沿海城市进行试点。我认为这样的能源综合工程在灾区的一些县城可以应用。


    11）生活垃圾分类收集和源头处理。日本家家户户对垃圾都进行分类处理，把家庭有机垃圾放在专门处理器里。有机垃圾投放一周之后就可经细菌分解转化为肥料。

    　　（12）在城镇郊区大力发展绿色旅游。吸引市民去城郊农村、山村、渔村居住旅游，体验农村渔业的生产，接触当地自然、文化，与当地民众进行交流；提供农家菜和农家旅馆（图21），复兴历史文化名镇名村、风景名胜区。这是农民致富的主要途径，日本也是如此。

    　　总之，灾后的城镇不要追求单纯的恢复重建，而是应该创新性地重建，要为后人和全世界提供重建的新模式。


    　六、如何发挥政府职能，提高重建的效率

    　　在重建的过程中，要有针对性地对“市场失效”领域实施管制，放松一般性管制，充分发挥市场机制配置资源的作用。这也是发达国家灾后重建成功的原因之一，而发展中国家重建中更需要掌握但缺乏这方面的经验。日本在这方面做得比较好。

    　　市场失效之一：自然垄断经营

    　　1、对那些独一无二的资源，如重建中需要大量的石料、沙料和石灰石矿等，要防止利益集团的垄断。四川灾后重建建筑面积，相当于全国城市一年的建筑量，约5亿平方米，比欧盟每年的总建筑量还多。所以，当地政府应该尽快划定砂石开采地段、价格，只要对地质、山体、交通不影响，都可开放开采。应尽快修复建材企业和生产运输道路。日本在灾后重建过程中，一般会根据民众的需要，在当地报纸、电视上刊登“物价和我们的生活”专栏，登载诸如不同建筑部件的修理费用标准、房租、建材和劳务市场价格等信息以指导重建。8

    　　2、防止个别地方通过“私密结社”垄断某些急需品以获暴利。日本的经验，是对灾后生活必需品列出清单（食品18种、日用品15种），家庭必须要有三天的贮藏量，市町政府保三天，中央、县政府备有三天以上的贮量。要防止过度管制。如果要求灾区蔬菜、建材价格控制在5?12以前的水平，如同我国控制煤的价格不能上涨一样并不现实，反而会影响市场机制配置资源、缓解供求矛盾的作用。日本在1995年兵库大地震之后，各级政府向民众设置了咨询投诉电话，开设了“奸商举报110”收到了良好的效果。9

    　　3、防止某些业务上的特性形成垄断。比如通讯、医疗、交通等行业在抗震救灾过程中，都需要政府直接临时介入，强化临时应急管制，合理分配资源。尤为重要的是，要防止政府财政重建资金挤占民间社会捐助资金的渠道。各类不同性质的重建资金应有不同程度的优先使用原则。首先，认捐资金应让位于认建资金（后者包括人力、智力、责任的投入）。如认建一所学校，不仅投入资金量大，而且还要投入精力和人力资本，投资者自己落实建筑施工队伍并承担质量责任。其次，大型慈善组织资金要让位于民间捐助资金。因为后者愿意以资金换取社会名誉，不应以前者的资金堵了后者的捐助渠道。再次，财政资金（包括对口支援省份、城市的资金）应让位于社会捐助资金。现在一些灾区干部要求对口支援城市建什么图书馆等能出“形象”的工程项目。实际上这些不需要对口支援城市来建的，因为这些属于产权独立、形象明显的项目，企业、社会都能捐助，对口支援城市不要操这个心。对于特殊党费的用途，中组部的一位副部长曾表态：中国共产党是世界上唯一一个没有自身利益的政党，不要求“特殊党费”援助的项目出形象，与民间捐助抢项目。最后，上级财政资金要让位于下级财政资金。因为上级财政资金要保证那些最看不见形象的公共项目。财政资金主要用于社会募捐解决不了的住房重建救助、地质灾害治理、地下管网建设等难以由民间捐助的项目。此外，凡是能企业化、产业化进行重建的，就不需进行社会捐助和财政投入，捐助和财政资金都必须要让位。

    　　市场失效之二：外部性

    　　外部性是一个经济学名词，灾区重建主要是要防止负外部性，即某人或某利益集团在追求自身利益的过程中损害他人或者社会的利益。比如污染物排放，或者为了某房地产的利益，强行征用农民承包土地或者强行拆除居民受损的房产等等。现在居民捍卫自己的房产权的意识非常强烈。政府说这个房子该拆，在墙上写了“拆”字，居民马上写个“不拆”。还有侵占国家风景名胜区、历史文化、文物、公园绿地、公共空间、交通干线两侧土地等等。负外部性大量表现为“政府不作为”或者“乱作为”。为了保证灾区重建顺利进行和长期可持续的发展，灾区原有保障社会和环境、基本产权和法律制度应尽快恢复。由此可见，对都江堰市最初提出的那个私人房产补偿政策，虽然有一定的创造性，但这些措施只有利于眼前的公平，但不利于民众的长远利益。灾区成功重建和复兴繁荣的前提是基本的产权应该受到妥善保护，不能因为灾害的“不可抗力”而重新进行私人财产分配。如盲目借灾均贫富，就等于这个地方对外来投资者是一进去就“关门打狗”，将来谁还会来投资？

    　　市场失效之三：信息不对称

    　　灾后民众对前途命运的担忧，往往体现在对原有财产（主要是土地和房产）和原有社会资本会不会丧失。我在杭州任市长时，三峡移民到杭州来，我们把房子造好给他们，并分给非常肥沃的土地，每户2-3亩，仅土地就值一百万。但许多移民还是不愿意，又回去了，为什么？因为他们在这里，对当地的风情不熟悉，没有亲戚朋友，有一点事也找不到人帮忙，社会资本全丧失。给了他们再好的物质资本也不能替代社会资本。世界上有三种人造资本，即物质资本、人力资本和社会资本，我们往往只注意物质资本，而后两种资本也是生产力，有时是更重要的生产力要素。为什么四川省提出就地、就近、分散重建的原则，某种意义上说，就是为了减少对社会资本的浪费。重建规划、城乡规划是对未来城乡建设和发展的一种事先安排，并对可能出现的问题做出预测和对策。所以，尽快发布“重建规划”和修订后的“城乡规划”是民众心理稳定的基础。

    　　当地的电视、广播、网站、报刊都应该围绕政府的举措、重建方案进行宣传，征求意见，尽可能接受民众的意见，激发他们参与重建的积极性，减少出现“政府要我做什么，我就干什么”的“麻木依赖病”。据我们组织的调查表明，愿意就地重建的占70%。但是70%的群众认为政府叫我们搬哪里就搬哪里，10与沿海地区农民那种“政府叫我搬家，我就告政府”的情形完全不同。盲目依赖政府，这实际上是缺乏自主创业能力的表现。

    　　要尽快创建川西地震之后复兴的专业电视频道、专业网站、专业报刊，扩大对外宣传，消除灾区与外界的信息不对称所带来的重建人才、技术、物资设备等方面的供需失衡。应争取中央电视台奥运频道在奥运之后改成四川灾后重建频道，这是向全世界宣传最便捷的途径，能动员全球力量来帮助重建。

    　　市场失效之四：公共产品提供

    　　公共产品怎么提供，非常重要。公共产品有必须性、非竞争性、非排他性等特征，但是绝大多数城市的公共产品“纯度”不一。根据经济学理论，公共产品可分成三类：

    　　1、“俱乐部类”公共品。此类公共品有一定的排他性，容易“拥挤”。如游泳池、音乐厅、网吧、旅游景点、收费公路和桥梁等等，可以由社会资本介入投资并经营。

    　　2、可变使用的公共设施，是指个人对其服务的使用量是可变的，有一定的选择余地。如博物馆、图书馆、文化中心、体育馆、义务教育之外的学校等。这些公共设施的使用人数达到一定程度之后，多增加消费者会使服务水平明显下降。对这一类公共品，可以采用BT的模式，即政府建成以后，再转让给民间来经营，或者政府直接授权经营、外包经营。如奥运场馆，政府建成后，外包出去，维护管理费用就下降了。

    　　3、不可变使用的公共设施。个人对其使用的选择自由度很少，如使用人数多了，政府就需要扩张公共设施。如义务教育学校、医院、环保、消防、防洪防灾设施、街道、防灾绿地、公园、广场、桥梁、公路等。对这类公共设施，政府部门要尽可能早规划、早安排，并依照服务人口和范围的大小，尽快落实相关社区或基层政府来组织提供。

    　　要按照以上三类和可产业化的项目、发展项目来分类编制灾后重建的项目库。

    　　此外，一般性的住房重建属市场有效发挥作用的范围。政府的作为在于：第一，组织专家逐幢界定拆除重建或者加固重建；第二，保护原有私人房产权，调解产权纠纷；第三，配备好基层社区负责人，激励他们组织社区民众自力更生进行重建。社区居民委员会和村民委员会，重建期间必须派当地有经验、威信和积极性的退休干部或在职公务员来负责组织，让他们两年重建之后回来。不要直接用大学生去任居委会主任或村长，他们因没有经验，难以指导和组织民众重建。第四，合理发放住房重建补助；第五，修订原有的城镇总体规划与控规；第六、监管重建住房的抗震、节能等方面的质量与风貌；第七、组建房屋开发公司，购买放弃产权的业主的房产。业主放弃的房产在规定时间卖不掉，政府以市场价买回来，以平等的身份参与重建，从而加速重建的进程；第八，为低收入者提供廉租房和经济适用房；第九，组织专家对重建和加固房进行验收；第十，提供“一站式”规划建设审批服务和咨询，出台激励政策，对按时开展重建和加固的业主给予奖励，提高重建速度。按完成重建时间先后，政府给予不同的奖励是很有效的办法。



    　　总之，借鉴学习日本地震后重建的成功经验，首先要在众多的“重建规划”中分清互补性强、“软”“硬”结合的两类规划，根据防灾和社会发展需要，有针对性地对原有法定的城乡规划进行修订，并协同其他类型的规划用于指导和规范重建工作。其次是在山区农村重建中坚持“就地、就近、分散”的原则，不仅有利于有效利用有形的土地资源和无形的社会资本，而且也有利于“农家乐”的发展。再次对塌方、泥石流等地震灾害陷患要坚持“能治尽治”，充分利用现代工程技术来治理地质隐患，充分利用灾区各类资源。第四是采取建筑物抗震加固等11项适用的技术和成熟的政策，规划建设安全抗震的城镇。第五要推广落实12项先进实用的生态理念和工程技术，创造性地进行震后重建工作。最后，在分析四种市场失效的基础上，对各类重建资金使用上的优先顺序进行分类，分清政府职能在重建工作中有作为的范围，防止“缺位与越位”，确保震后重建工作的科学性、高效与可持续。


    注释：

    　　1、资料来源于日本国土交通省技术参事官望月达也2008年6月19日在河北廊坊召开的“2008城市发展与规划国际论坛”上的发言。

    　　2、参见：《汶川地震灾后恢复重建条例》。事实上，我国各部委、四川省厅及市县各部门所分头编制的各类“重建规划”总数高达200多种。各职能部门各自表达对重建的设想和愿望，但很少有部门对规划的实施进行负责。所谓规划“会议上议议、墙上挂挂、不了了之”成为当前的通病。

    　　3、参见：仇保兴《生态文明背景下的我国乡村规划与建设的基本方针》，《城市规划》2007年第6期。

    　　4、参见：《兵库县的活断层??六甲?淡路岛断层带》http://web.pref.hyogo.jp/hukkou/imdex.htm

    　　5、发震断裂造成的地表破裂所需要的避让距离，在世界各国也都有一个不断认识和深化的过程。美国加州“地震断层划定法案”（Alquist-Priolo earth quake Fault Zoning Act.）中规定的断层避让距离为断层两侧各15米。

    　　6、参见：叶耀先 冈田宽夫 《地震灾害比较学》，中国建筑工业出版社，2008年4月第一版，第16页。该文认为：中国约有一半人口居住在地震烈度为VII度和VII度以上的地震区。20世纪以来，全世界所有发生在大陆的7级和7级以上地震中，大约有三分之一发生在中国；全世界所有因地震而死亡的人数中，中国占50%。

    　　7、参见：[日]内阁府编 《灾后恢复与重建实施手册》，中国劳动社会保障出版社，2008年8月第一版，第295页。

    　　8、参见同上，第131页。从1995年1月开始到7月30日，兵库县“奸商举报电话110”受理的举报件数为90件，与1994年（地震前）同期相比增加了1倍。县警察机构生活经济科根据这些举报，揭露了28个奸商，共逮捕了19人，把44人的材料送交了检察院。

    　　9、参见同上。

    　　10、参见：仇保兴编 《地震灾后重建家园指导手册》第8分册《震后乡镇典型调查分析》，中国建筑工业出版社，2008年8月第一版。





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